中央經(jīng)濟(jì)工作會議釋放10大政策信號

中央經(jīng)濟(jì)工作會議于12月11日至12日在北京舉行。據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者梳理，此次會議主要有以下關(guān)注點(diǎn)：

1.經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨新困難，但長期向好的基本趨勢沒有改變

2021年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，必須看到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力。去年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會議續(xù)稱“三重壓力”仍然較大。今年疫情防控轉(zhuǎn)段后，供給沖擊問題淡出，但需求收縮、預(yù)期轉(zhuǎn)弱的問題仍在。

需求收縮方面，消費(fèi)投資增速較低。預(yù)期轉(zhuǎn)弱方面，10月、11月制造業(yè)PMI連續(xù)兩月低于榮枯線，居民預(yù)防性儲蓄仍在增加，企業(yè)中長期投資意愿不足。由于需求收縮尤其投資需求收縮，鋼鐵等傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能出現(xiàn)過剩甚至光伏等新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。

會議指出，進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)回升向好需要克服一些困難和挑戰(zhàn)，主要是有效需求不足、部分行業(yè)產(chǎn)能過剩、社會預(yù)期偏弱、風(fēng)險(xiǎn)隱患仍然較多，國內(nèi)大循環(huán)存在堵點(diǎn)，外部環(huán)境的復(fù)雜性、嚴(yán)峻性、不確定性上升。但會議也指出，綜合起來看，我國發(fā)展面臨的有利條件強(qiáng)于不利因素，經(jīng)濟(jì)回升向好、長期向好的基本趨勢沒有改變，要增強(qiáng)信心和底氣。

2.關(guān)注經(jīng)濟(jì)工作新的方法論：以進(jìn)促穩(wěn)、先立后破

會議要求，明年要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)、先立后破，多出有利于穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)的政策，在轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、提質(zhì)量、增效益上積極進(jìn)取，不斷鞏固穩(wěn)中向好的基礎(chǔ)。

在政策語義下，穩(wěn)和進(jìn)是辯證關(guān)系?！胺€(wěn)中求進(jìn)”作為工作總基調(diào)，是一直延續(xù)的政策表述。其余的表述中，“穩(wěn)字當(dāng)頭”、“以穩(wěn)求進(jìn)”側(cè)重穩(wěn)；“以進(jìn)促穩(wěn)”、“以進(jìn)固穩(wěn)”則側(cè)重進(jìn)。“以進(jìn)促穩(wěn)”顯示了更積極的基調(diào)，市場機(jī)構(gòu)認(rèn)為明年經(jīng)濟(jì)增速可能設(shè)在5%左右。國家發(fā)展改革委國民經(jīng)濟(jì)綜合司負(fù)責(zé)人近日表示，在“穩(wěn)”的基礎(chǔ)上推動(dòng)“進(jìn)”，通過經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展質(zhì)量、重大改革上的“進(jìn)”來實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)”。

“先立后破”已成為了一個(gè)高頻詞，早前主要指“雙碳”工作方法論。2021年7月中央政治局會議指出，要統(tǒng)籌有序做好碳達(dá)峰碳中和工作，盡快出臺2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案，堅(jiān)持全國一盤棋，糾正運(yùn)動(dòng)式“減碳”，先立后破，堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展。

究其原因，2020年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“雙碳”目標(biāo)后，有的地方搞“碳沖鋒”，有的搞“一刀切”、運(yùn)動(dòng)式“減碳”，甚至出現(xiàn)“拉閘限電”現(xiàn)象，影響了工業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，因此“先立后破”指向長遠(yuǎn)目標(biāo)要久久為功，而非短期過度用力，與此同時(shí)完善制度，在發(fā)展中解決問題。

2021年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議表示，在應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的實(shí)踐中，我們進(jìn)一步積累了對做好經(jīng)濟(jì)工作的規(guī)律性認(rèn)識。其中之一為“必須堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，調(diào)整政策和推動(dòng)改革要把握好時(shí)度效，堅(jiān)持先立后破、穩(wěn)扎穩(wěn)打。必須加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”。

從2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會議開始，“先立后破”升級為對全局工作指導(dǎo)的方法論，各部門都結(jié)合自身工作來談“先立后破”。其政策指向?yàn)?，要在發(fā)展中解決問題，要在穩(wěn)住總量、確保增量的前提下，再推進(jìn)結(jié)構(gòu)改革和存量調(diào)整。

3.宏觀政策進(jìn)一步加碼發(fā)力，但以不搞強(qiáng)刺激為前提

此次會議提出，要強(qiáng)化宏觀政策逆周期和跨周期調(diào)節(jié)，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，加強(qiáng)政策工具創(chuàng)新和協(xié)調(diào)配合。

“跨周期調(diào)節(jié)”和“逆周期調(diào)節(jié)”相對應(yīng)，但二者存在區(qū)別。逆周期調(diào)節(jié)，指在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)政策寬松，經(jīng)濟(jì)上行時(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)政策收緊，以避免經(jīng)濟(jì)波動(dòng)太大，但往往會帶來一些副作用，比如寬松期積累泡沫化風(fēng)險(xiǎn)、收緊期風(fēng)險(xiǎn)被刺破。而跨周期調(diào)節(jié)，意味著放松時(shí)不過松，收時(shí)不過緊，把政策評估期從短期擴(kuò)展為中長期。

一般來說，當(dāng)提出逆周期時(shí)，財(cái)政貨幣政策發(fā)力就會加大，比如今年7月政治局會議提出逆周期后，央行8月降息、9月降準(zhǔn)，專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度也在加快；但當(dāng)提出跨周期后，宏觀政策力度并不是很大，比如2020年7月提出跨周期后，下半年都沒有降準(zhǔn)降息的操作。

此次會議提出要“強(qiáng)化宏觀政策逆周期和跨周期調(diào)節(jié)”，意味著財(cái)政貨幣政策要進(jìn)一步加碼發(fā)力，但仍然會以不搞強(qiáng)刺激為前提。

近年來財(cái)政貨幣政策在跨周期上均有一些探索。2021年專項(xiàng)債發(fā)行后置，其中四季度發(fā)行的專項(xiàng)債大部分結(jié)轉(zhuǎn)2022年使用，今年四季度增發(fā)的萬億國債一半結(jié)轉(zhuǎn)明年使用，兩項(xiàng)操作均可避免次年政府債額度過度增加。貨幣政策方面，以自然利率為錨進(jìn)行跨周期調(diào)節(jié)。

4.財(cái)政政策適度加力，中央財(cái)政赤字有望擴(kuò)大

此次會議提出，積極的財(cái)政政策要適度加力、提質(zhì)增效。財(cái)政政策“加力”的提法此前在2018年、2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上都有提到，2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求的財(cái)政政策加力主要體現(xiàn)在專項(xiàng)債額度大幅增加（2019年專項(xiàng)債額度相比上年增長8000億元至2.15萬億元）。

2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會議表示，積極的財(cái)政政策要加力提效。

一是在財(cái)政支出強(qiáng)度上加力。統(tǒng)籌財(cái)政收入、財(cái)政赤字、貼息等政策工具，適度擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模。二是在專項(xiàng)債投資拉動(dòng)上加力。合理安排地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，適當(dāng)擴(kuò)大投向領(lǐng)域和用作資本金范圍，持續(xù)形成投資拉動(dòng)力。三是在推動(dòng)財(cái)力下沉上加力。持續(xù)增加中央對地方轉(zhuǎn)移支付，向困難地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，兜牢兜實(shí)基層“三?！钡拙€。

回頭來看，2023年財(cái)政政策加力主要體現(xiàn)在赤字規(guī)模尤其中央財(cái)政赤字大幅增加，2023年赤字規(guī)模相比上年增加5100億至3.88萬億元（其中中央財(cái)政赤字31600億元，增加5100億元；地方財(cái)政赤字7200億元，與上年持平；不考慮萬億國債增發(fā)）。考慮到當(dāng)前地方債務(wù)率已突破警戒線，明年財(cái)政政策的“適度加力”或體現(xiàn)為赤字增加尤其是中央財(cái)政赤字增加。

今年四季度增發(fā)萬億國債后，全國財(cái)政赤字將由38800億元增加到48800億元，赤字率由3%提高到3.8%左右。在能夠?qū)崿F(xiàn)5%增長目標(biāo)的年份突破3%赤字率信號影響深遠(yuǎn)。假如明年赤字率繼續(xù)按照3.8%安排，財(cái)政赤字將達(dá)到5.2萬億元左右，相比今年增加3000多億元。

至于提質(zhì)增效，此次會議表示，要用好財(cái)政政策空間，提高資金效益和政策效果。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障。落實(shí)好結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)政策，重點(diǎn)支持科技創(chuàng)新和制造業(yè)發(fā)展。嚴(yán)格轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性，兜牢基層“三?！钡拙€。嚴(yán)控一般性支出。黨政機(jī)關(guān)要習(xí)慣過緊日子。

5. 擴(kuò)大專項(xiàng)債用作資本金范圍

會議提出，合理擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券用作資本金范圍?！皩ｍ?xiàng)債用作資本金”源于2019年印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》。該通知明確，允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金。

此后，監(jiān)管部門將專項(xiàng)債券作為資本金的投向領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬至鐵路、收費(fèi)公路、干線機(jī)場、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水等10個(gè)領(lǐng)域。去年專項(xiàng)債可用作項(xiàng)目資本金的投向領(lǐng)域增加新能源項(xiàng)目、煤炭儲備設(shè)施、國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施三項(xiàng)，專項(xiàng)債可作資本金領(lǐng)域由此擴(kuò)大至13個(gè)。

監(jiān)管部門明確，以省份為單位，專項(xiàng)債券資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模占該省份專項(xiàng)債規(guī)模的比例上限為25%，具體根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際確定。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年專項(xiàng)債用作資本金比例在7.4%左右，較2022年的6.6%小幅提升。此前2020年、2021年，該比例在8%左右。換言之，近年專項(xiàng)債用作資本金比例遠(yuǎn)低于上限，由此導(dǎo)致專項(xiàng)債的撬動(dòng)作用不足。

記者采訪相關(guān)人士了解到，其原因主要在于：一方面監(jiān)管部門對專項(xiàng)債用作資本金的項(xiàng)目要求較高，一些地方尤其區(qū)縣符合條件的項(xiàng)目并不多。另一方面，專項(xiàng)債用于項(xiàng)目資本金后，實(shí)操相對復(fù)雜。

記者了解到，明年專項(xiàng)債用作資本金領(lǐng)域?qū)⑿略龉狻⒐醿蓚€(gè)領(lǐng)域至15個(gè)。供氣供熱項(xiàng)目區(qū)縣一級也有儲備，由此可增加專項(xiàng)債用作資本金的規(guī)模，更好發(fā)揮專項(xiàng)債撬動(dòng)投資的作用。

6.M2和社融錨出現(xiàn)重大變化

此次中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，社會融資規(guī)模、貨幣供應(yīng)量同經(jīng)濟(jì)增長和價(jià)格水平預(yù)期目標(biāo)相匹配，和以往的定調(diào)“廣義貨幣供應(yīng)量和社會融資規(guī)模增速同名義經(jīng)濟(jì)增速基本匹配”出現(xiàn)重大變化。究其原因，由于今年物價(jià)較低，名義經(jīng)濟(jì)增速低于實(shí)際GDP增速，導(dǎo)致社融增速和名義GDP增速偏離較大。Wind數(shù)據(jù)顯示，今年9月末M2和社融增速分別為10.3%、9%，高于名義GDP增速5.4、4.1個(gè)百分點(diǎn)。

如果繼續(xù)保持原有定調(diào)，則要求M2和社融增速要有所下降。但“社會融資規(guī)模、貨幣供應(yīng)量同經(jīng)濟(jì)增長和價(jià)格水平預(yù)期目標(biāo)相匹配”要求下，社融和M2增速仍將保持相對較高水平，因?yàn)楫?dāng)前中國潛在增速在5.5%左右，近年價(jià)格預(yù)期目標(biāo)在3%左右，那么社融和M2增速要在8.5%甚至略高。

這一新定調(diào)意味著貨幣政策要同時(shí)支持物價(jià)回升以及經(jīng)濟(jì)增速向潛在增速回歸，尤其是支持物價(jià)回升，明年降準(zhǔn)降息均有可能。央行貨幣政策委員會2023年第三季度例會表示，促進(jìn)物價(jià)低位回升。物價(jià)穩(wěn)定是中國央行貨幣政策操作的四大最終目標(biāo)之一。實(shí)踐中，低物價(jià)將為貨幣政策的寬松操作提供基礎(chǔ)，同時(shí)貨幣政策寬松操作也會支持經(jīng)濟(jì)增長、提振物價(jià)。

會議還表示，穩(wěn)健的貨幣政策要靈活適度、精準(zhǔn)有效。保持流動(dòng)性合理充裕，發(fā)揮好貨幣政策工具總量和結(jié)構(gòu)雙重功能，盤活存量、提升效能，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對科技創(chuàng)新、綠色轉(zhuǎn)型、普惠小微、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等方面的支持力度。促進(jìn)社會綜合融資成本穩(wěn)中有降。當(dāng)前貨幣金融實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)投放的手段不僅包括結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，還包括存量貸款的盤活。

7. 把非經(jīng)濟(jì)性政策納入宏觀政策取向一致性評估，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)宣傳和輿論引導(dǎo)

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，宏觀調(diào)控本質(zhì)上是預(yù)期管理，要求宏觀政策保持穩(wěn)定和統(tǒng)一，也要求相關(guān)部門善于進(jìn)行政策溝通，加強(qiáng)前瞻性引導(dǎo)，提高透明度。

此次會議表示，要增強(qiáng)宏觀政策取向一致性。加強(qiáng)財(cái)政、貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、科技、環(huán)保等政策協(xié)調(diào)配合，把非經(jīng)濟(jì)性政策納入宏觀政策取向一致性評估，強(qiáng)化政策統(tǒng)籌，確保同向發(fā)力、形成合力。加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)宣傳和輿論引導(dǎo)，唱響中國經(jīng)濟(jì)光明論。

8.高風(fēng)險(xiǎn)省份專注化債，經(jīng)濟(jì)大省發(fā)力穩(wěn)投資

10月以來，特殊再融資債持續(xù)發(fā)行，截至目前已發(fā)行1.37萬億元，用于置換納入隱性債務(wù)的拖欠款、非標(biāo)及城投債。與此同時(shí)，金融化債已啟動(dòng)，地方可申請銀行貸款置換非標(biāo)及城投債。央行也多次表示，必要時(shí)，人民銀行還將對債務(wù)負(fù)擔(dān)相對較重地區(qū)提供應(yīng)急流動(dòng)性貸款支持。

通過上述舉措，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)明顯緩釋。但特殊再融資債券向高風(fēng)險(xiǎn)省份傾斜，一定程度上增加了高風(fēng)險(xiǎn)省份的法定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

此次會議表示，統(tǒng)籌好地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解和穩(wěn)定發(fā)展，經(jīng)濟(jì)大省要真正挑起大梁，為穩(wěn)定全國經(jīng)濟(jì)作出更大貢獻(xiàn)。這是因?yàn)楦唢L(fēng)險(xiǎn)省份需要專注化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方債額度將會壓降，同時(shí)政府投資項(xiàng)目也會減少，一定程度上會影響經(jīng)濟(jì)增長。而經(jīng)濟(jì)大省財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低，可適度增加項(xiàng)目和地方債額度，抵補(bǔ)前述“缺口”，支撐全國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長。

9.加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式

會議表示，積極穩(wěn)妥化解房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，一視同仁滿足不同所有制房地產(chǎn)企業(yè)的合理融資需求，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。加快推進(jìn)保障性住房建設(shè)、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城中村改造等“三大工程”。完善相關(guān)基礎(chǔ)性制度，加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式。

住建部部長倪虹11月接受新華社采訪時(shí)表示，房地產(chǎn)市場已經(jīng)從主要解決“有沒有”轉(zhuǎn)向主要解決“好不好”的階段，過去追求速度和數(shù)量的發(fā)展模式，已不適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的新要求，亟須構(gòu)建新的發(fā)展模式。

具體而言，在理念上，要始終堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，以滿足剛性和改善性住房需求為重點(diǎn)，努力讓人民群眾住上好房子。在體制機(jī)制上，要建立“人、房、地、錢”要素聯(lián)動(dòng)的新機(jī)制，從要素資源科學(xué)配置入手，以人定房，以房定地，以房定錢，防止市場大起大落。

10.關(guān)注明年9項(xiàng)重要工作

去年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議從改善社會心理預(yù)期、提振發(fā)展信心入手部署了五項(xiàng)重要工作：一是著力擴(kuò)大國內(nèi)需求，二是加快建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，三是切實(shí)落實(shí)“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”，四是更大力度吸引和利用外資，五是有效防范化解重大經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)。

此次中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)，明年要圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，突出重點(diǎn)，把握關(guān)鍵，扎實(shí)做好經(jīng)濟(jì)工作：一是以科技創(chuàng)新引領(lǐng)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，二是著力擴(kuò)大國內(nèi)需求，三是深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革，四是擴(kuò)大高水平對外開放，五是持續(xù)有效防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，六是堅(jiān)持不懈抓好“三農(nóng)”工作，七是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，八是深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和綠色低碳發(fā)展，九是切實(shí)保障和改善民生。

相比去年而言，現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)放在了第一位。

此次中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，要以科技創(chuàng)新推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，特別是以顛覆性技術(shù)和前沿技術(shù)催生新產(chǎn)業(yè)、新模式、新動(dòng)能，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。